运用法治思维法治方式推进依法治国

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出,“我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略,把法治作为治国理政的基本方式,不断把法治中国建设推向前进”。推进依法治国,建设法治中国,党的领导是根本,领导干部是关键,而提高领导干部运用法治思维和法治方式解决发展前进中的问题,则是必须要面对和解决好的关键问题。正如习近平总书记所说:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作”。

一、充分认识运用法治思维和法治方式解决问题的重要性

法治是迄今为止人类能够认识到的最佳治国理政方式。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。在改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期叠加的今天,我们比以往任何时候都更加需要运用法治思维和法治方式解决发展前进中的问题。能否运用法治思维和法治方式,关系到法治中国建设,关系到全面深化改革的推进,关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。

运用法治思维和法治方式是法治中国建设的内在要求。“法治是治国理政的基本方式”这一科学论断是我们党在经历较长时期曲折探索之后形成的。中华人民共和国成立之初,党和政府治国理政的基本方式是依靠人治、依靠政策、依靠群众运动。在当时的历史条件下,这些基本方式有其合理性,并且发挥了一定的积极作用。但是,实践证明,抛开法治,实行人治、策治、群治,负面影响很大。“文化大革命”就是人治和群众运动造成极大危害的典型例证。经过改革开放后30余年的艰辛探索,我们党深刻地认识到,只有法治才“靠得住”,并最终把法治确定为党和政府治国理政的基本方式。法治的优越性首先在于它能够保持党的执政理念、执政路线、执政方针的连续性、稳定性、权威性,不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。其次是随着革命时代的过去,国家治理已经由个人权威主义向体制推动发展转变,唯有依靠法治,依靠宪法和法律体系才能凝聚共识和力量,保证我国社会可持续的发展与稳定。法治的优越性还在于,宪法和法律是由国家制定并依靠国家强制力作为终极力量保证实施的,它能够克服政策、道德等社会规范体系的局限性。正是基于对历史的总结反思,对现实的认真分析思考,党的十八大提出了运用法治思维和法治方式的要求。

运用法治思维和法治方式是全面深化改革的必然选择。中国特色社会主义制度,很多方面没有现成模式可以参照或借鉴,需要党带领人民群众不断摸索前进。在改革开放初期,我们提出了要“摸着石头过河”,先探索实践,再建章立制,法制建设也遵循“成熟一个、制定一个”的原则。这种思路和模式符合我国特定时期的国情。但是,随着经济社会的深入发展和形势的不断变化,这种单一的“摸着石头过河”方式日益显现出弊端和不足。同时,随着实践经验的不断积累和制度建设的不断完善,我国社会主义制度已形成框架体系,许多重要方面已有成熟的理论和制度。我们有条件也有必要从以“摸着石头过河”为主的模式发展到“摸着石头过河”与“顶层设计”相结合的模式。当前,我国进入改革的攻坚期和深水区。在此背景下,加强法治的“顶层设计”,以法治来聚合各方力量和各种要素,推动、保障改革的进一步深化,全面实现改革发展的总目标,更显必要和迫切。因此,新形势下推进全面深化改革,要求把法治作为最适合最可靠的理念和方式运用到改革发展的整个过程和各个方面,以法治思维和法治方式寻求下一步改革的方向、目标,设计改革的路径方式,规范改革的措施,保障改革措施的贯彻实施。习近平总书记指出要运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,这充分体现了将法治思维和法治方式贯穿于改革发展全过程的精神。

运用法治思维和法治方式是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,为下一步全面深化改革指明了发展方向。2014年1月7日,习近平总书记在中央政法工作会议上又对“推进国家治理体系和治理能力现代化”作了新的阐释,一是明确了不能离开“依法治国”这个基本方略而毫无目标地谈论“国家治理体系现代化”。二是强调了“法治思维和法治方式”在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有非常重要的作用。不难看出,“推进国家治理体系和治理能力现代化”的一项最重要的内涵就是“国家治理体系和治理能力”的“法治化”。党的十八大报告明确提出要“实现国家各项工作法治化”,“国家各项工作”必然涵盖了“国家治理体系和治理能力”,而“国家各项工作法治化”的要求也必然体现为“国家治理体系法治化”。所以说,“国家治理体系法治化”是“国家治理体系和治理能力现代化”实现的必要条件。而要推进“国家治理体系法治化”,必然要求发挥“法治思维和法治方式”在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

二、明确运用法治思维和法治方式解决问题的基本要求

运用法治思维和方式去深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,直接决定着依法治国的进程,法治国家的建立,决定着我们党能否依法执政、政府能否依法行政、司法机关能否依法独立公正地行使职权。法治思维和法治方式包括以下基本要求。

宪法至上。宪法至上是由宪法的性质和地位决定的。宪法是国家的政治宣言、根本大法,是治国理政、安邦福民的总章程,是保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础,是带领各族人民建设中国特色社会主义的法治保证。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平同志指出:“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。在全面贯彻实施宪法的同时,要始终警惕任何改变我国社会主义制度性质的图谋,与西方“宪政”等思潮划清界限,做到改革不改方向、变革不变颜色,防止堕入“西化分化”的陷阱。

以人为本。以人为本的核心价值取向在于尊重和保障人权,法律的真谛在于对人权和公民权利的确认和保障,法治的根本宗旨在于尊重和保障人权和公民权利。纵观法治的历史,我们可以发现法治是为适应人权和权利的需要而产生,并随着人权和权利需要的扩展而演进,世界上第一个成文宪法文本就是法国的《人权与公民权利宣言》,其后各国的宪法文本大多数也是以人权和公民权利为核心的。尊重和保障人权和公民权利是法治国家和法治社会的基本特征,也是建设法治中国的强大动力。2004年我国现行宪法第四次修改时将尊重和保障人权写进宪法。《宪法》第二章“公民的权利和义务”规定了我国公民享有的基本权利,如选举权和被选举权,言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由等,这些权利得到宪法法律的确认。而且我国还加入了20多项国际人权公约,为权利实现提供了有力保障。

公平正义。公平正义是法律的核心意蕴,无论是在西方还是在东方,法律总是意味着某种公平。公平正义是法的内在要求,反映、保障和维护公平正义是法的核心功能,是法治的价值追求。因而,公平正义是法治思维和法治方式的轴心。党的十八大以解决人民最关心最直接最现实的利益问题为着力点,提出逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。通过构建以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,切实保障人民在经济、政治、文化、社会等方面的权益。既提出了社会公平的基本问题,也提出了解决这一问题的方向和思路。构建以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,是法治建设的当务之急。

和平理性。理性精神是法治精神的核心要素,法律是定分止争的实践理性。从古希腊、古罗马到当代,法学家们大多把理性作为法律精神,把理性作为解释法律概念和法律观的关键词。法治更是一个内涵民主、自由、平等、人权、文明、秩序、正义、效益等理性要素的综合观念。法治思维必然是一种理性思维。理性是与非理性和超理性相对的,理性精神也就是实事求是、求真务实的科学精神。自古以来,人治依赖愚昧、愚忠、无知、迷信等非理性因素来支持,法治则需要理性精神的支持。以理性精神审视人性,必然提醒我们正视这样的基本事实,人性是脆弱的、有缺陷的,即使是伟大的人物,他的认识和理解也会出现偏差以至陷于成见,他的行为也可能失却理智,而被情绪所左右。“文化大革命”期间之所以出现民主全面崩溃、法制荡然无存的局面,是与极少数不怀好意的人发动“造神运动”、鼓动对领袖人物的迷信、盲从和愚忠密不可分的。理性的法治思维要求我们正确处理好法律与道德、情感、舆论的关系,不能用伦理代替法理、用舆论干扰以至冲击法律的执行和适用。

严格执法。坚持严格执法既要依法执政,也要依法行政。首先是依法执政。改进党的领导方式和执政方式是全党全社会的期待,习近平总书记提出了“三个善于”,即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。这不仅阐明了党的领导和依法治国的辩证统一,也阐明了依法治国和依法执政的高度统一。其次是依法行政。依法行政是依法治国的关键所在,直接关系人民群众的切身利益,也直接关系党和政府的公信力。习近平总书记指出:“行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律”。他还指出:“要加强对执法活动的监督,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”。

程序正义。法治思维和法治方法的一个重要方面,就是程序思维和程序方法,在某种意义上,法治就是程序之治,依法办事就是依照程序办事。在现代社会,程序法(包括立法程序、行政程序、司法程序、选举程序等)是否完备并得到严格的遵守执行,是衡量一个国家法治文明、司法公正、诉讼民主、人权保障程度的重要标志。在程序问题上,必须破除很多误区,坚持实体正义与程序正义并重。我们不赞成“程序优先”和“程序正义优先”的提法,但是由于“重实体、轻程序”的惯性以及“程序虚无主义”的影响曾经非常严重,所以有必要强调程序的重要性和前提性。程序不仅是实现实体公正的手段,更是防止、限制行政权和司法权被滥用,保障人民群众合法权利并提供救济途径的重要机制。重视程序的价值,维护程序正义是法治进步和社会文明的重要标志。要切实维护正当程序的严肃性,必须加强对违反程序规定的行为的监督、纠正、责任追究力度。

三、努力提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力

社会主义法治国家建设是一项宏伟的系统工程,需要具备诸多条件和克服许多困难,但领导干部运用法治思维和法治方式毫无疑问是其中最需要具备的重要条件,努力提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力已经成为加强领导干部执政能力和水平的基本内容,成为衡量领导干部执政能力和水平的重要标准。领导干部运用法治思维和法治方式的能力,直接影响着党的执政根基和国家的长治久安。

一是深化法治认识。法治是现代制度文明的核心,是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。领导干部不仅要深化对法治重要性的认识,而且要深化对法治本质的认识,增强运用法治思维和法治方式的自觉性。法治既是工具,更是价值,是工具和价值的结合、手段和目标的统一。只有把法治作为价值来追求,才能提高运用法治思维和法治方式的层次和水平。法治既授予权力,更约束权力。权力来源于法律,权力的行使必须按照法定的权限和程序进行。这就是说,权力有边界,行使权力与接受监督、承担责任要相互统一。从这一意义上讲,法治的要义首先是限制权力、防止滥用。对掌握权力的人来说,法治首先意味着对自己是一种约束。我们要深谙权力的有限性,树立正确的权力观、法治观,为运用法治思维和法治方式奠定思想理论基础。

二是树立法治信仰。法治信仰,是基于对法治油然而生的神圣情感,是对法治发自内心的认同和尊崇。法治之所以能够被信仰,是因为法律是人民意志的体现,是社会全体成员的行为准则。是非人格化权威,超脱于特定的人和利益,能够激起社会成员信仰层面的尊崇。是一种实践理性,凝结着民族精神,承载着规律和真理。法治信仰,首先在内心要敬畏法治,这样才能由衷地认同和尊崇。要树立法治至上的理念,明白法律是神圣不可亵渎、必须严格遵照执行的。对领导干部来讲,敬畏法治,最根本的是要敬畏法治对权力的约束,敬畏公民的合法权益,自觉把手中的权力用来为人民谋利益。

三是提高法治素养。领导干部首先要明晰法律授予什么权力、边界在哪里、行使的程序是什么、不依法行使应承担什么责任等,提高依照法定权限、程序行使权力的素养。其次,要加强法律逻辑训练。法律逻辑推理是运用法治原理和法律规定,对社会问题进行分析判断、综合推理,并得出相应结论或者拿出解决办法的思维过程。通过法律逻辑推理想问题、作决策、办事情,就是要依法办事,有法律规定的,遵循法律规定。没有法律规定的,遵循法治原则。越是问题复杂,越是情况紧急,越要用法治思维去思考、处理。只有这样,办事情、处理问题才会更稳妥,更经得起历史的检验。

四是加强实践养成。领导干部运用法治思维和法治方式解决问题能力的养成和提高是一个长期的过程,不可能一蹴而就。是必须经过不断的法治实践和法治教育培训才能养成的。一方面,领导干部应通过大量的工作和社会实践锻炼自己的法治能力,将法治思维和法治方式更多地运用到促进经济社会发展中,运用到社会矛盾化解中去,养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯,从而在实践中养成和提高运用法治思维和法治方式的能力。另一方面,领导干部要加强法治方面的学习培训,增强法律意识,树立社会主义法治理念。只有学习法律知识,掌握基本法理原则,增强法律意识,树立法治理念,才能形成法治思维,才能成为学法知法守法用法的表率。通过学习和教育培训,切实提高自身法律素质,强化自身的责任意识和规则意识,进一步明确法治的核心是对公权力的约束与规范,以及对公民权利的保护,从而树立正确的法治观。

五是坚守法治底线。领导干部在全面推进依法治国历史进程中肩负着重要责任。坚守法治的定力、坚定法治的意志,是各级领导干部必须备的品质。正如习近平总书记指出的那样,“各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,对宪法和法律保持敬畏之心,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,也不要去干预依法自己不能干预的事情,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法,做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。不懂得这个规矩,就不是合格的干部。”

(作者系山西省社会科学院党组书记、院长)

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